La possibilité pour les groupes d’intérêt de participer au processus législatif est un élément important de tout système démocratique. Il existe des procédures sophistiquées à cet effet au sein de l’UE, en particulier pour la procédure législative ordinaire. Cependant, au cours de la dernière décennie, nous avons vu le Conseil et le Parlement européen déléguer de plus en plus de pouvoirs législatifs à la Commission européenne. L’utilisation de actes délégués, qui est une telle forme de « législation de suivi », est réservée aux questions de nature « technique » et ne peut intervenir que dans le cadre de lois déjà votées par le Conseil et le Parlement. Le Conseil et le Parlement ont également la possibilité d’opposer leur veto à un acte délégué une fois que la Commission a présenté le texte juridique.

Ces dernières années, les parties prenantes de l’UE ont commencé à s’inquiéter de ce processus. Plusieurs parties prenantes, dont des entreprises commerciales et technologiques suédoises, estiment qu’il est souvent difficile d’avoir un aperçu et de participer à la préparation des actes délégués. Ils estimaient également que les dossiers avaient parfois un contenu plus « politique » que technique. Un exemple bien connu en est le système de classification à l’échelle de l’UE des activités économiques respectueuses de l’environnement, souvent appelé « taxonomie ».

Les références aux minorités ont été éditées ouvertement

DANS un nouveau rapport du Centre de recherche européen à l’Université de Lund, que nous présentons aujourd’hui, nous montrons que certaines de ces craintes sont au moins en partie vraies. Nous avons parcouru tous les actes délégués adoptés depuis 2010 (1 254 au total) et tenté de comprendre comment et quand les parties prenantes ont eu l’occasion de s’exprimer.

Lors de la préparation des dossiers, nous sommes d’abord passés par les « saisines » de la Commission. Selon les propres déclarations de la Commission Stratégie pour une meilleure législation Il devrait normalement y avoir une période de retour d’information ouverte de quatre semaines, annoncée sur le site web de la Commission sous la rubrique « fournir un retour d’information ».

Cependant, il s’est avéré que seulement 43 % des fichiers délégués étaient partagés ouvertement de cette manière. Certains des actes juridiques ont plutôt fait l’objet de consultations plus ciblées, souvent avec des organisations faîtières prédéfinies dans différents secteurs, et d’autres avaient été élaborés par les autorités de l’UE pour lesquelles nous n’avons pas pu vérifier si des consultations ouvertes avaient eu lieu. Pour certains actes juridiques, nous n’avons trouvé aucun type de consultation dans les documents de la Commission.

De grandes différences entre la législation et la législation

Il y avait aussi des différences importantes entre les différents secteurs. Au sein, par exemple, du commerce et des transports maritimes, il y avait eu très peu de consultations ouvertes, alors que les opportunités étaient meilleures dans des domaines tels que le climat et l’environnement. La transparence semble donc varier entre les différentes directions générales de la Commission et dans le rapport, nous fournissons une liste de tous les secteurs.

Nous avons également parcouru les groupes d’experts de la Commission, qui devraient normalement se réunir et discuter des lois au fur et à mesure qu’elles sont rédigées. Les groupes d’experts sont normalement composés de participants de tous les pays membres (souvent d’une seule autorité), mais la Commission peut également inviter des groupes d’intérêt non gouvernementaux soit en tant que membres, soit en tant qu’observateurs au groupe d’experts.

Cette avenue d’influence pour les acteurs non étatiques s’est avérée assez inhabituelle. Des groupes d’intérêt non gouvernementaux ont été associés à un peu plus de 11 % des dossiers examinés lors d’une ou plusieurs réunions du groupe d’experts membres dans le groupe. Dans 9 % supplémentaires, nous avons trouvé des acteurs non étatiques tels que observateur. La plupart des groupes d’experts étaient composés uniquement d’experts gouvernementaux des États membres.

Mais ici aussi, il y avait des différences majeures entre les différents secteurs. Dans le domaine du climat, 93 % des lois ont été discutées dans des groupes d’experts dont les membres étaient des acteurs non étatiques. Cependant, nous n’avons trouvé aucun document dans les domaines de l’agriculture, des affaires maritimes et de la pêche, et du commerce, qui avaient été discutés dans des groupes d’experts dont les membres étaient des acteurs non étatiques. Même dans les secteurs environnemental et financier, très peu d’acteurs non étatiques étaient représentés dans les groupes d’experts. Dans le rapport, nous présentons une liste de tous les secteurs.

Nous avons également constaté que de nombreuses réunions de groupes d’experts avaient lieu avant la fin du cycle de consultation de quatre semaines, soulevant des questions sur la capacité des experts à intégrer les commentaires des parties prenantes dans leurs discussions.

Enfin, nous avons tenté de tester expérimentalement l’affirmation selon laquelle ces actes frôleraient parfois le « politique ». Nous avons choisi d’utiliser le nombre de réponses de référence au cours de la période de rétroaction de quatre semaines comme un indicateur approximatif (et plutôt incertain). Nous avons constaté que le pourcentage de dossiers n’ayant pas reçu plus d’une réponse à une recommandation diminuait au fil du temps, tandis que le pourcentage de dossiers ayant reçu dix réponses ou plus augmentait. Cela peut éventuellement indiquer qu’il y a plus de dossiers contenant plus de questions « politiques » qu’auparavant, mais il peut aussi y avoir d’autres explications à l’augmentation du nombre de réponses.

Il est important d’approfondir les causes

Notre cartographie n’a pas fourni de réponse quant à la raison pour laquelle, lorsque la Commission adopte des actes délégués, cela apparaît si souvent comme un processus relativement fermé. Cependant, à mesure que l’on utilise de plus en plus ce type de législation de suivi, il devient également de plus en plus important d’approfondir la question. Nous espérons que notre compilation pourra contribuer à de nouvelles discussions et indiquer également la nécessité de recherches futures.

Pour que l’UE fonctionne comme une démocratie florissante, la participation des parties prenantes au processus législatif de l’Union est un ingrédient extrêmement important – et trop important pour être ignoré.

Maria Stromvik et Jelle Verheij
Centre de recherche européenne de l’Université de Lund